2. Kommunikation zwischen Sozial­versicherungsträgern und Bürgern

a) Europäische Sozialversicherungsnummer

Eine erste Initiative betraf die Einführung einer europäischen Sozialversicherungsnummer (European Social Security Number – ESSN), die der damalige EU-Kommissionpräsident Jean-Claude Juncker 2017 ankündigt hatte.

Alle EU-Bürgerinnen und Bürger sollten eine individuelle Sozialversicherungsnummer erhalten, die als einheitliches systemübergreifendes Ordnungsmerkmal in allen Mitgliedstaaten gültig sein sollte. Sie hätte eine eindeutige Identifizierung von Personen und eine schnelle Überprüfung des Sozialversicherungsstatus über Landesgrenzen hinaus ermöglichen und dazu beigetragen sollen, Fehler beim Austausch von Daten zu vermeiden und den Missbrauch beim Bezug von Sozialleistungen zu bekämpfen.

Aufwand steht außer Verhältnis zum Nutzen 

Die Initiative der EU-Kommission zur Einführung einer ESSN wurde letztlich vom Ausschuss für Regulierungskontrolle gestoppt. Der Ausschuss berät als eigenständiges Gremium das Kollegium der Kommissionsmitglieder und prüft alle von der EU-Kommission entworfenen Folgenabschätzungen und unterstützt bei Evaluierungen bestehender Rechtsvorschriften. Der Ausschuss kam nach Vorlage der Folgenabschätzung zu dem Schluss, dass die Notwendigkeit der Einführung einer ESSN nicht ausreichend begründet sei und der Aufwand außer Verhältnis zum Nutzen stehe.

Erschien die Einführung einer europäischen Sozialversicherungsnummer und die mit ihr verfolgten Ziele für die Sozialversicherungsträger zunächst interessant, so warf sie doch eine Reihe grundlegender Fragen auf. Schon ihre „Einbettung“ in die sehr unterschiedlichen Strukturen der Systeme der sozialen Sicherheit in den Mitgliedstaaten wäre ein sehr komplexes Unterfangen gewesen. Weitere Aspekte, wie die Frage, wer die Nummer vergibt, wie Doppelungen vermieden werden, wo die Daten gespeichert und wie diese geschützt werden, wären zu klären gewesen. In Deutschland hätte zudem geklärt werden müssen, ob eine solche Sammlung sensibler Daten unter einem einheitlichen Ordnungskennzeichen mit dem „Volkszählungsurteil“ des Bundesverfassungsgerichts vereinbar wäre. Die Richter hatten seinerzeit die Erschließung eines Datenverbundes sensibler Daten durch ein einheitliches Personenkennzeichen für unzulässig erklärt.1

Die EU-Kommission hat das Projekt einer ESSN inzwischen verworfen. Nicht weil das Ziel der Digitalisierung im Bereich der Koordinierung der sozialen Systeme oder die Bekämpfung von Sozialbetrug sich erübrigt hätten. Die EU-Kommission gelangte vielmehr zu dem Schluss, dass die ESSN zur Verwirklichung dieser Ziele nicht die wirtschaftlichste Lösung sei und ihre Einführung einen Eingriff in private Daten bedeuten würde. Längst lägen digitale Technologien vor, die eine Verwirklichung der gleichen Ziele effizienter und mit geringem Dateneingriff ermöglichen.

b) Europäischer Sozialversicherungspass

Als Alternative zur ESSN hat die EU-Kommission im März 2021 im Aktionsplan zur Umsetzung der Europäischen Säule sozialer Rechte die Einführung eines Europäischen Sozialversicherungsausweis (European Social Security Pass – ESSP) bis 2023 vorgeschlagen. Nach wie vor möchte sie zwei Probleme lösen: Zum einen die eindeutige Identifizierung einer Person und zum anderen die Überprüfung ihres Sozialversicherungsstatus. Sollte die ESSN noch beide Aspekte vereinen, wird mit dem ESSP ein anderer Weg beschritten. 

Europäische digitale Identität und ID Wallet 

Während die Identifizierung einer Person über die europäische digitale Identität (European Digital Identity – EUid) erfolgen wird, soll der ESSP, der in einer sogenannten „ID Wallet“, einer „elektronischen Brieftasche“ digital hinterlegt werden soll, es den zuständigen Akteuren und Arbeitsinspektoren ermöglichen, den Sozialversicherungsstatus sowie Leistungen und Ansprüche mobiler EU-Bürgerinnen und Bürger digital in Echtzeit zu überprüfen, sobald diese identifiziert sind.

Die EU-Kommission hat im Juni 2021 einen Vorschlag für eine Änderung der Verordnung (EU) Nr. 910/2014 im Hinblick auf die Schaffung eines Rahmens für eine europäische digitale Identität vorgelegt. Diese soll allen Bürgerinnen und Bürgern in der EU zur Verfügung stehen und sie in die Lage versetzen, sich mit einem Klick auf ihrem Handy digital auszuweisen und amtliche Dokumente – unter anderem auch den ESSP – in ihrer ID Wallet in elektronischer Form speichern und verwalten zu können. Sie hätten insofern jederzeit die volle Kontrolle über die Daten, die sie weitergeben.

Die ID Wallets sollen auf nationalen Systemen beruhen, soweit diese bereits bestehen, und von den Mitgliedstaaten innerhalb von zwölf Monaten nach Inkrafttreten des Verordnungsvorschlages ausgestellt werden. EU-Bürgerinnen und Bürger würden die ID Wallet im jeweiligen Mitgliedstaat erhalten und könnten diese auf ihr persönliches Smartphone oder ein sonstiges Gerät herunterladen und nutzen. 

Blockchain Technologie 

Nach derzeitigen Vorstellungen könnte der ESSP auf der Blockchain Technologie basieren. Eine Blockchain ist eine technische Lösung, um Daten in einer verteilten Infrastruktur ohne zentrale Instanz nachvollziehbar und manipulationssicher im Konsens zu verwalten.2 Im Gegensatz zur ESSN käme der ESSP damit ohne eine zentrale Speicherung von Daten aus. Eine solche Lösung wird durch die europäische Infrastruktur für Blockchain-Dienste (European Blockchain Services Infrastructure – EBSI) entwickelt. EBSI ist eine gemeinsame Initiative der EU-Kommission und der europäischen Blockchain-Partnerschaft (European Blockchain Partnership – EBP) zur Bereitstellung EU-weiter grenzüberschreitender öffentlicher Dienstleistungen mithilfe der Blockchain-Technologie. Neben weiteren grenzüberschreitenden Diensten, wie zum Beispiel die Beglaubigung von Dokumenten oder den Austausch von Diplomen, ist der ESSP ein Anwendungsfall der EBSI, an dem derzeit gearbeitet wird. 

ESSP Pilotprojekt

Um die Machbarkeit einer digitalen Lösung für einen ESSP zu prüfen, hat die EU-Kommission Anfang 2021 ein Pilotprojekt mit dem italienischen „Istituto Nazionale della Previdenza Sociale“ (INPS), der größten öffentlichen Einrichtung der Sozialversicherung in Italien, gestartet. Neben Italien, das das Pilotprojekt aktiv durchführt, sind Österreich, Kroatien, Ungarn, Deutschland, Griechenland, Malta, Polen, Schweden, die Niederlande und die Slowakei als beratende Experten am Projekt beteiligt.

Das Pilotprojekt soll bis 2023 abgeschlossen sein. Die erste Phase läuft bis 2022 und befasst sich mit der Digitalisierung des Verfahrens zur Ausstellung und Kontrolle des tragbaren Dokuments PDA1. In der zweiten Phase bis 2023 sollen weitere Elemente, wie die Europäische Krankenversicherungskarte (European Health Insurance Card – EHIC), erprobt werden.

Noch viele offenen Fragen

Die Einführung eines ESSP klingt aus Sicht der Sozialversicherungsträger attraktiv, verfolgt dieser doch im Zusammenspiel mit der EUid dieselben Ziele wie die ESSN. Neben einer effizienten und betrugssicheren Kommunikation der EU-Bürgerinnen und Bürger mit Sozialversicherungsorganisationen, könnte der ESSP die Feststellung des Sozialversicherungsstatus einer Person sowie die Prüfung von Sozialversicherungsleistungen und -ansprüchen ermöglichen, ohne dabei zu einer zentralen Sammlung sensibler Daten zu führen. EU-Bürgerinnen und Bürger hätten nach wie vor die Kontrolle über Ihre eigenen Daten, die per Handy-App oder anderweitig online in Echtzeit verfügbar wären.

Allerdings basiert das Projekt auf der noch nicht umgesetzten EUid und der ID Wallet. Diese sind zwingende Voraussetzung für die Einführung eines ESSP. Ob sich beides zeitnah umsetzen lässt, scheint jedoch fraglich, auch wenn die Erfahrungen der COVID-19-Pandemie digitalen Lösungen derzeit einen gewissen „Rückenwind“ bescheren. Zum Vergleich: Derzeit profitieren nur rund 60 Prozent der EU-Bürgerinnen und Bürger von der bereits 2014 mit der Verordnung (EU) Nr. 910/2014 über elektronische Identifizierung und Vertrauensdienste für elektronische Transaktionen im Binnenmarkt eingeführten Möglichkeit einer grenzüberschreitenden elektronischen Identifizierung.

Der zeitliche Aspekt scheint auch die Abgeordneten des Ausschusses für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten umzutreiben. In ihrer Entschließung vom 25. November 2021 weisen die Abgeordneten nicht nur darauf hin, dass das Europäische Parlament bereits 2014 einen Legislativvorschlag für eine ESSN gefordert habe, sondern fordern darüber hinaus die EU-Kommission auf, hinsichtlich des Inhalts und des Zeitplans ehrgeiziger zu sein, damit bis Ende 2022 ein Legislativvorschlag zum ESSP vorgelegt werden kann.3

Auch unter Datenschutzgesichtspunkten sind noch Fragen zu klären. So weist der Europäische Datenschutzbeauftragte bei der Nutzung der Blockchain-Technologie auf Bedenken hinsichtlich der Einhaltung der Datenschutzgrundverordnung hin, zum Beispiel bezüglich der Datenübermittlung außerhalb der EU und der Unmöglichkeit, Einträge in einer Blockchain zu löschen oder zu berichtigen. Er mahnt insofern, dass die Blockchain-Technologie möglicherweise nicht für alle Anwendungsfälle der EUid geeignet ist und weitere Schutzvorkehrungen erforderlich seien.4 

Das Projekt eines ESSP befindet sich noch in den Anfängen. Inwieweit das Pilotprojekt Erkenntnisse bringen wird, bleibt abzuwarten. Dies gilt umso mehr, als sich die teilnehmenden Mitgliedstaaten, abgesehen von Italien, nur als Experten mit Beobachterstatus beteiligen. Ohne aktive Teilnahme an der Erprobung der Technik wird die Prüfung nationaler Besonderheiten, verfügbarer Kapazitäten und bestehender Hindernisse jedoch nur begrenzt aussage­kräftig sein.

c) Zentrales Digitales Zugangstor

Ein weiterer Baustein der Digitalisierung der Kommunikation zwischen EU-Bürgerinnen und Bürgern und den Sozialversicherungsträgern ist das Zentrale Digitale Zugangstor (Single Digital Gateway – SDG). Ziel des SDG ist es, ein einheitliches europäisches Portal für Informationen und die digitale Erledigung bestimmter Verwaltungsverfahren in der EU zu schaffen. Zudem soll das Portal eine Übersicht zu wesentlichen Rechten und Pflichten des Unionsrechts enthalten. Die Plattform „Your Europe“ dient als Zugangsportal des SDG und ist die einheitliche digitale Anlaufstelle für EU-Bürgerinnen und Bürger zu den öffentlichen Verwaltungen der Mitgliedstaaten, einschließlich der Träger der Sozialversicherungen. 

Auf gutem Weg, aber noch nicht da

Seit Ende 2020 sind die Bürgerportale aller Mitgliedstaaten in dem übergreifenden EU-Portal gebündelt, so dass EU-Bürgerinnen und Bürger in allen EU-Sprachen suchen und auf nationale Portale zugreifen können. Bis Ende 2023 sollen ausgewählte Verfahren vollständig online nutzbar sein. Im Bereich der Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit sind dies die Beantragung des tragbaren Dokuments PDA1, die europäische Gesundheitskarte EHIC und die Renten mobiler EU-Bürgerinnen und Bürger. 

Viele europäische Sozialversicherungsorganisationen stellen bereits relevante Informationen, zum Beispiel zum Krankenversicherungsschutz, bei Arbeitslosigkeit oder zur Rente, entsprechend den Anforderungen des SDG online zur Verfügung und arbeiten daran, die genannten Verfahren bis 2023 online einzurichten. Insbesondere schwierig stellt sich die Umsetzung des Grundsatzes der einmaligen Erfassung (Once-Only-Principle) dar. Durchführungsrechtsakte der EU-Kommission mit den technischen Spezifikationen zur Umsetzung des Grundsatzes lassen auf sich warten. Der Grundsatz der einmaligen Erfassung soll eine einmalige Bereitstellung von Daten gewährleistet, die öffentliche Verwaltungen unter Einhaltung von Datenschutzbestimmungen wiederverwenden und untereinander austauschen können.